[摘要] 《道交法》实施以来，江苏乃至全国的机动车第三者责任险市场及其司法秩序出现了混乱。其根本原因是在理论和指导思想上，分不清强制保险与商业保险的本质区别，具体表现在《道交法》本身、《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》、中国保监会的有关通知，以及江苏省高院的有关意见中。解决办法，制定《社会保险法》，从理论、指导思想上，乃至法律层面，明确、规定强制保险的本质特性，弄清与商业保险的区别与联系，从而建立以强制保险为基础、商业保险为补充的交通事故赔偿保障机制。
[关键词] 强制保险制度 商业保险 本质特性 社会保险法
自2004年下半年以来，江苏乃至全国的机动车第三者责任险（下称“三责险”）市场及其司法秩序出现了较为混乱的局面，主要表现在四个方面：
一、不少地方法院混淆概念判案，给保险公司造成了巨大的经济损失。
由于不少地方法院误将保险公司的机动车第三者责任保险（下称“商业保险”）“视同”《道交法》所指的国家实行的机动车第三者责任强制保险（下称“强制保险”），而判定保险公司承担强制保险的赔偿责任，要求保险公司履行不该履行的义务，并违法强制执行，从而导致保险公司多支付了大量不该赔的赔款（下称“无名赔款”）。据初步统计，仅江苏省11家财险公司自2004年5月至今年6月，法院审理的三责险案件共3885个，涉案金额39573.83万元，其中“无名赔款”就高达20042.84万元，占比50.65%，件均“无名赔款”5.16万元，而且呈快速上升趋势，2005年3—6月四个月时间，就给江苏11家财险公司造成直接经济损失13873.96万元，并正以月均3468.49万元的速度增加。
目前，中国人保财险公司、平安保险公司均已在海外上市。如以上侵犯企业经营自主权造成巨大经济损失的消息传到海外，股东利益受损，必将引起股市大幅下跌，从而严重影响我国的国际声誉。
二、引起全国几千万机动车主的不安与不满。
目前保险公司的机动车第三者责任险本来就濒临亏损局面，由于上述情况，又给其雪上加霜。保险公司为维护其合法权益，弥补和应付更大的亏损，不得不变相、公开地涨价，暂未涨价的也在酝酿涨价。若完全按目前不少地方法院的意见，将商业保险的保险金额“视同”强制保险责任限额计算，其涨价幅度将在200—300%以上，因而引起了广大机动车主（包括广大农用机动车主）的不安和强烈不满。
若此种情况得不到及时制止，保险公司在万不得已的情况下，将有权停办机动车第三者责任保险。这样在强制保险条例尚未正式出台实施的情况下，将出现该领域的保障真空，交通事故受害者的利益将无法得到保障，社会和谐稳定必将受到严重影响。
三、增加了社会道德风险。
无证驾驶、持伪证驾驶、酒后驾驶肇事等保险公司不赔的案件，不少地方法院也一律判赔，而对此类肇事者处罚的配套措施又尚未出台，从而助长了驾驶人员中的不良风气和社会道德风险，对交通事故发生率的控制增加了新的难度。
四、司法秩序混乱，有损法院尊严。
全国尚无统一规定，各地法官对同类案件的判案标准掌握不一，律师界也对此有不同的理解和看法，造成了该领域的司法混乱，严重影响了法院的威信和法律尊严。
如此混乱局面，是何原因造成的呢？
笔者认为：其根本原因是在理论和指导思想上，分不清机动车第三者责任强制保险和机动车第三者责任商业保险的本质区别，误认为商业保险加上强制手段就是强制保险。其实不然，强制保险应属于社会保险的范畴，而我国目前的《保险法》是商业保险法，《中华人民共和国保险法》第二条明确规定“本法所称保险，是……的商业保险行为”。也就是说，目前我国还没有规范强制保险的法律，用现有的商业保险法来规范、指导强制保险，就必然出现混乱局面。
按照国际惯例和有关保险理论，强制保险的性质是法定保险，属国家行为，是带有一定福利性质的社会保障机制（无论受害者有无责任、责任大小，均能得到一定的补偿）。其基本特征有四个：一是强制性；二是保险金额和收费标准根据全国经济发展水平和人民生活水平由国家统一规定；三是由国家财政保底，承担亏损或予补贴。因为强制保险责任限额太小，不解决问题；太大，收费就高，投保人承受不了。必须由国家财政予以补贴，才能二者兼顾，切实可行。四是由国家行政机构执行（如我国的社会基本养老保险由劳动社会保障部实施），或由国家授权机构代办。当然可授权委托商业保险公司代办，但保险公司只是按国家规定的强制保险条例代为办理，并收取代办费，但不负责盈亏。
而商业保险的性质是约定保险，属市场经营行为，是被保险人转嫁风险的商业保障机制（按被保险人在交通事故中的责任大小在保险金额内确定赔偿金额）。其基本特征也有四个：一是自愿的；二是保险金额与收费标准按风险几率等因素经过精算确定，投保金额由投保人自由选择；三是被保险人和保险人的权利义务按约定的合同履行；四是由保险公司按市场规律自主经营、自负盈亏。
由于基本理论和基本法律的缺乏，导致我国的《道路交通安全法》（下称《道交法》）、国务院法制办草拟的《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》（下称《条例（草案）》），以及中国保监会的有关《通知》，乃至不少地方的司法意见、司法实践，都出现了混淆强制保险与商业保险本质区别的一系列错误内容和做法，从而造成了全国范围内相关领域的混乱。
一、《道交法》中的问题。
《道交法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故救助基金，具体办法由国务院规定”，明确指出了强制保险是国家实行的一种制度，而不是商业保险公司经营的一个险种、一个产品。因此，其具体办法必须由国务院来负责制定。这就十分清楚地告诉我们，强制保险的性质是法定保险，属国家行为。按此定性，理应将强制保险的固有特性，体现在整个《道交法》的有关条款之中。
但《道交法》76条却出现了这样的表述：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以赔偿”。法定保险是国家行为，既需要由国务院来制定具体办法，也需由国务院下属的行政机构来具体实施。当然强制保险也可以委托其他机构代办，但必须由国家明确授权，未经授权的机构不得擅自办理。如我国实行的企业社会基本养老保险及基本医疗保险，也是强制保险，就规定由劳动社会保障部来实施，而企业年金则由劳动社会保障部授权保险公司、银行、证券等经营单位承办。但是《道交法》在没有明确授权的情况下，却在76条中规定“由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以赔偿”。这显然是混淆了保险公司与国家行政机构的界限，误将保险公司视为国家行政机构，这也许是《道交法》起草者的疏忽，或者根本就不知道强制保险只有国家行政机构才有权力和能力办理，保险公司在没有授权的情况下，是既无权力也无能力承办强制保险的。
由于《道交法》76条这一混淆概念的表述，引起了全国范围内相关领域的混乱。导致全国各地不少法院误将商业保险视同强制保险而判定保险公司承担赔偿义务。真可谓是“失之毫厘，谬以千里”！若《道交法》76条能修改为“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由强制保险执行机构或授权代办机构，在机动车第三者责任强制保险责任范围内予以赔偿”，就不会造成误解了。
二、国务院法制办《条例（草案）》中的问题。
※（一）《条例（草案）》第一条：“为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全，根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国道路交通安全法》，制定本条例”。把商业保险法作为制定强制保险条例的法律依据和指导思想，显然是不妥的，必然导致整个《条例（草案）》概念不清、思路不明，把强制保险与商业保险二者混杂交错在一起。
※（二）关于强制保险的条款、费率，理应由国家根据维护社会稳定和谐的需要程度和目前我国的经济发展水平和人民生活水平，来确定全国统一的责任赔偿限额和交费标准，但《条例（草案）》却在第六条中规定，“强制保险的保险条款和保险费率，应当报送保监会审批。保监会按照强制保险业务总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率”。很明显这种由保险公司提出方案报保监会审批的做法，是目前商业保险的作法。难道强制保险的保险责任、赔偿限额以及费率也允许各家保险公司制定不同的标准吗？
※（三）关于经济责任问题。强制保险不以赢利为目的，但必须由国家财政保底，承担亏损，或给予一定补贴。其原则是一要适应投保人的承受能力，保护其投保积极性。二要保证强制保险的偿付能力，做到及时足额赔付。但《条例（草案）》第六条中却提出了“不盈利不亏损的原则”，但在实际运营过程中如果出现亏损，由谁负责？尽管可以调整费率（见《条例（草案）》第7条），但毕竟有个时间差，在这时间差中间又由谁来垫付这个亏损资金呢？2003年我国社会基本养老保险参保退休人员的月均养老金为621元，为保证这621元的按时足额发放，国家财政每年投入补助资金500亿元，同时每年还占用社保养老基金个人帐户资金1000亿元，至今已累计占用了6000亿元（国务院2004年9月7日《中国的社会保障状况和政策》白皮书）。当然这里有历史欠帐的因素，但却可以充分说明，社会保险庞大的资金缺口，只有国家财政才能解决，商业保险公司是绝对没有能力承受的。
据说《条例（草案）》目前已九易其稿，尚未能定稿，其根本的原因恐怕就在于对强制保险与商业保险的本质特征及区别没有搞清楚。
三、中国保监会有关通知中的问题。
中国保监会于2004年4月26日向各中资财险公司、各保监局、中国保险行业协会，发出了《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号），其中第二条中有这么一个要求：“5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三责险条款来履行《道交法》中强制三责险的有关规定和要求”。虽然其目的是为了“积极落实《道交法》精神，实现《道交法》实施后，与《条例》出台前各项改革工作的顺利衔接”，这是应该予以充分肯定的，但是却忽略了强制保险与商业保险的本质区别，各财产保险公司现有的三责险条款，都是商业保险的条款，要求用这样的商业保险条款来履行强制三责险的有关规定和要求，在国务院《条例》没有正式出台前，那就是《道交法》第76条的要求，只要“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的”，一律由“保险公司在机动车第三者强制保险责任限额范围内予以赔偿”，而根本不管是否是保险公司条款中约定的免除责任（除非是“非机动车驾驶人、行人故意造成的交通事故损失）。没有“限额”标准怎么办？就将商业保险中的保险金额视作强制保险的限额标准。不少地方法院也正是以此《通知》要求作为审案依据，判令保险公司赔款的。
四、江苏省高院有关《意见》中的问题。
江苏省高级人民法院（下称“江苏省高院”）于2005年2月25日，向全省法院下发了《关于审理交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的意见（一）》（下称《意见》），其中第六条规定：“在有关机动车第三者责任强制保险的专门性规定实施前，对于机动车方已根据机动车登记地地方性法规或行政规章的强制性规定投保的机动车第三者责任保险，也应适用《道路交通安全法》第七十六条第一款的规定，由保险公司直接承担对交通事故受害人的赔偿责任。”这条规定尽管其主观愿望是为了迅速认真地贯彻《道交法》，但实际上，恰恰是违反了《道交法》，造成了江苏全省该领域的司法混乱。
※（一）《道交法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故救助基金，具体办法由国务院规定” 。这一规定明确排除了机动车第三者责任强制保险制度由地方规定的权力。而江苏省高院却偏偏要在国务院强制保险规定出台之前，出台自己的《意见》，实属违反《道交法》规定的越权行为，没有上位法，哪有下位法的合法性！非法《意见》的实施结果必然事与愿违，《意见》的制定者应对此造成的严重后果承担责任。
※（二）《道交法》第76条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以赔偿。”如上所述，这一条本身的表述有问题。除此之外，还有一个逻辑问题，即从《道交法》的构成来说，第17条是第76条的前提和基础，只有等第17条实施了，即国务院强制保险的相关法规出台了，第76条才能适用。试问：强制保险办法都没有，哪来的“强制保险责任限额”呢？又如何执行呢？因此，江苏省高院在《道交法》17条尚未实施落实的情况下，却自行决定单独执行第76条，显然是犯了法律适用的逻辑错误和断章取义的错误。
※（三）江苏省高院《意见》第六条所述“地方性法规或行政规章的强制性规定”，是指江苏的保险公司为扩大机动车第三者责任保险的承保面，更好地发挥交通事故处理中的保障作用，曾与公安交警部门协商同意，要求车辆年检时必须投保机动车第三者责任保险。但仅此而已，其保险责任与收费标准及其他所有条款，均按商业保险的合同执行。而且尽管交管部门作了规定，但由于不是真正意义上的“强制保险”，所以江苏省目前的机动车第三者责任险的实际投保率只有40%左右。
这种借助行政力量进行营销的销售方式，并不能改变其商业保险的本质。《意见》仅仅根据销售方式带有行政因素，就将商业保险视同国家规定的强制保险，显然是片面的、不充分的，其定性结论是不妥的、错误的，造成的后果，也是相当严重的。
※（四）《意见》第九条“机动车第三者责任保险合同无论是否签订于2004年5月1日之后，对保险公司的免责事由均应按照《民法通则》第一百二十三条和《道路交通安全法》第七十六条第二款的规定予以审查。”保险公司的免责条款是一直有的，而且是一直受到法律承认和保护的，为什么一下子变得“不合法”、“不适用”了？其实质问题还是因为强制保险要求不论肇事者的责任大小，均要给受害者一定的补偿，而商业保险是按责赔偿并有明确免责事项的。将商业保险视为强制保险，自然就必须否定商业保险的免责条款，否则就不能自圆其说了。这里恐怕可用得上“欲加之罪，何患无词”一说了。
由此可见，江苏省高院《意见》中的有关规定是违反科学发展观的，缺乏法律依据的，在实践中也是行不通的。所以，笔者紧急呼吁：
★一、江苏省高院应立即纠正并停止执行《意见》中混淆商业保险与强制保险界限的有关规定，以迅速终止目前的混乱状态，避免事态进一步扩大（据江苏省11家财险公司的初步统计，自江苏省高院《意见》下发以来，3至6月，4个月的月均“无名赔款”高达3468.49万元，较去年5月—今年2月10个月的月均额增长了462.26%，给相关保险公司造成的直接经济损失高达13873.96万元）。两全之计是暂缓执行《意见》，待国务院强制保险条例正式出台后，再视情追诉或停止执行。
★二、在国务院《机动车第三者责任强制保险条例》正式出台以前，商业保险仍按其固有的合法的合同条款执行、审案；
★三、在国务院《机动车第三者责任强制保险条例》正式出台后，江苏再认真研究制定实施细则。
综上所述，要解决当前机动车三责险混乱状况的根本前提和关键工作，是要从理论上、指导思想上，理清思路、统一认识，明确：一强制保险的本质特性；二强制保险与商业保险的区别与联系；三建立以强制保险为基础，商业保险为补充的我国科学的交通事故赔偿保障机制。
笔者认为，机动车第三者责任强制保险，是该领域内的基本保险，而机动车第三者责任商业保险，则是该领域内的补充保险，二者相辅相成，才能构成与《道交法》相配套的完整的保障体系。因为强制保险的责任限额必然是较低的，如上海人大代表提出责任限额为4万元，但2004年5月1日起施行的全国最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案的司法解释》中规定，“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入标准，按二十年计算”。按江苏2003年城镇居民人均可支配收入9262元/年的标准计算，死亡赔偿金为185240元，再加上被抚养人生活费134171.6元，以及救助治疗费、丧葬费等，就需要30多万元。所以光有强制保险是不行的，必须有商业保险作为补充。正如我国的社会基本养老保险和商业补充养老保险一样，二者既不可混淆，也不可偏废，都有着十分巨大的发展空间和艰巨任务。
圣西门设想的社会制度其主观愿望很好，结果是空想社会主义；太平天国洪秀全的天朝田亩制度也非常理想，结果是农民平均主义，以失败而告终；我国的计划经济“大锅饭”，弱势群体利益可谓得到充分的照顾，但搞了几十年搞不下去了，原因很多，其中最重要的一条是入不敷出。机动车第三者责任强制保险虽然不是根本的社会制度，但也是社会管理制度中的一个方面，同样应遵循历史的经验和社会发展规律———良好的立法本意，必须与科学的管理方法和坚实的经济基础相结合，量入为出，量力而行，才能成为社会现实。
所以笔者建议：我国应尽快出台《社会保险法》或《强制保险法》，从理论和法律上分清强制保险与商业保险的本质区别，使我国所有类似的强制保险都有所遵循、有所规范。
在《社会保险法》出台前，国务院法制办应认真吸取国际先进的社会保险制度的精髓，结合我国实际，会集保监会、财政部、税务总局、劳动社会保障部、民政部、交通部、农业部、公安部等部门，在切实分清强制保险与商业保险本质区别的基础上，联合起草《条例（草案）》，广泛征求意见并尽快正式定稿出台，使我国的机动车第三者责任强制保险制度早日走上科学的、切实可行的轨道，以促进江苏乃至全国的社会和谐稳定。
（作者系中国改革与发展研究院高级研究员） |
